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 Cas proposé par Jean-Loup DHERSE dans " l’Ethique ou le chaos ? "
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 Le fonctionnement de la Banque mondiale
Un minimum de connaissance du fonctionnement de la Banque : Le but n’est pas de faire porter par les participants un jugement sur la qualité du fonctionnement de la Banque mondiale, mais de leur fournir des connaissances schématiques sur la pratique du travail dans la Banque. Ces données sont les suivantes :
• La Banque mondiale, n’est pas une banque mais une institution de développement, filiale de gouvernements, sœur jumelle du FMI. Elle est dédiée au développement économique et humain (au sens de l’Homo economicus élargi, tenant compte d’une certaine qualité de vie). Elle emprunte sur les marchés financiers pour prêter à plus longue durée à des taux couvrant sa charge d’intérêts, les risques de change et ses propres frais de fonctionnement. Les pays emprunteurs, qui ne peuvent souvent pas avoir accès aux marchés financiers, ne peuvent pas non plus, lorsqu’ils y ont accès, bénéficier des mêmes conditions en matière de taux d’intérêt et de durée des prêts. L’avantage fourni par la Banque est donc, sauf circonstances exceptionnelles de crédit très facile , réel et important.
• La Banque prête aux États ou avec la garantie des États. Pendant les années 1970 et 1980, elle est devenue un moteur important du développement du secteur public dans de nombreux pays en voie de développement. Devant les inefficacités systémiques constatées, la Banque, après une révolution culturelle interne relativement profonde, est devenue un agent de la restructuration et même de la privatisation de fractions importantes des secteurs publics dans certains des pays en question .
• Chaque gouvernement cherche à assurer les besoins en devises de l’État par l’exportation et par le recours aux sources de financement disponibles, dont la Banque mondiale. Les gouvernements cherchent de préférence les sources à long terme comportant les conditions aussi légères que possible. Quant à elle, la Banque mondiale cherche, dans le cadre de sa mission, à inclure le plus possible de conditionnalité dans ses prêts, tout en ouvrant largement les crédits. Les gouvernements sont ainsi incités à réformer leurs politiques (par exemple en diminuant la protection contre les importations, en économisant l’énergie, en redressant malgré la pression politique des immenses populations des villes, les prix agricoles qui tuent les campagnes).
• La Banque, vigoureuse, est hiérarchisée et bureaucratisée. Les cadres y sont enserrés dans des règles nombreuses et strictes, laissant néanmoins une réelle liberté à ceux qui connaissent bien le système et qui ne sont pas ambitieux, car pour se faire bien voir, il faut nécessairement se faire voir, et on est alors beaucoup moins libre. En particulier le cadre est jugé d’une part sur le fait qu’il arrive à mener chaque projet de prêt jusqu’au bout (pour apporter du chiffre d’affaires à la Banque), et d’autre part sur le faible coût pour la Banque de l’instruction de ce prêt (le contrôle budgétaire du fonctionnement de la Banque est très précis et le responsable de l’instruction d’un dossier est suivi de près dans ses dépenses et la répartition de son temps).
• Les cadres de la Banque sont attachés à leur situation personnelle. Sauf dans la partie financière de la Banque, il leur est assez difficile de se reconvertir dans le privé, car le travail à la Banque est très spécifique. Nombre d’entre eux sont originaires de pays où ils ne pourraient trouver une situation analogue qu’au sommet de l’administration, ce qui implique des risques personnels importants au plan politique. Enfin la vie des familles à Washington est – à ce niveau de salaires – agréable.
• La Banque dans son ensemble est très sensible à l’opinion des gouvernements actionnaires et aussi du public. Le montant total des prêts accordés chaque année est de l’ordre de 20 milliards de dollars. Une baisse de ce niveau est considérée par les gouvernements comme un indice de dysfonctionnement de la Banque. Celle-ci attache donc une très grande importance à la statistique du total de ses engagements du dernier exercice.
• Beaucoup de cadres de la Banque sont fortement motivés par la mission " développement ". La définition de la qualité du développement auquel contribue la Banque dépend étroitement - et ceci est évident - de la conception qu’on se fait de l’homme, de ses besoins, de son bonheur. Pour un cadre de la Banque, l’intérêt et la difficulté du travail résident dans son souci permanent de marier l’action de la Banque avec l’idéal humain qui l’habite personnellement.
• La plupart des cadres (responsables des dossiers de prêts) sont recrutés jeunes, avant d’avoir eu le temps d’acquérir beaucoup d’expérience de terrain dans les domaines de choix que sont l’industrie, le commerce, la politique, et la finance. Leurs conceptions du développement sont alors celles d’économistes bien doués et triés sur le volet, enclins à utiliser les modèles sans en saisir les limites. Comme partout, certains compensent mieux que d’autres ce handicap grâce à leur capacité d’intégrer l’expérience des personnes qu’ils rencontrent.
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Le cas du carburant agricole brésilien
Après cette présentation de la Banque et des finalités possibles, les participants aux sessions se voient soumettre plusieurs cas inspirés de cas réels , et il leur est demandé de se réunir en petits groupes. Chaque groupe présentera trois propositions parallèles pour une seule opération de prêt, les membres du groupe se plaçant successivement comme motivés principalement par (1) leur situation personnelle, (2) la Banque, son renom, et les risques à ne pas lui faire courir, (3) les hommes et les femmes du pays emprunteur .
Parmi les cas présentés figure le suivant, fortement inspiré de la réalité. Le Brésil a été parmi les pays les plus secoués par le problème de la dette, et il avait absolument besoin de s’assurer des ressources supplémentaires en devises dans le long terme. Vers 1980, la Banque avait financé (par un prêt de 500 millions de dollars) la conversion de surfaces agricoles équivalentes à la moitié de la France en y supprimant l’agriculture traditionnelle pour la remplacer par une production moderne de canne à sucre, avec des distilleries pour extraire de l’alcool ensuite cédé à la compagnie pétrolière d’État (Petrobras) pour servir de base au carburant auto. L’alcool produit économise du pétrole importé et donc les dollars correspondants et cette substitution produit du " pétrole-équivalent " à un coût économique d’environ 26 dollars/baril.
L’opération avait été techniquement un succès, avec cependant un difficile problème social.
Les paysans déplacés, près de 50 000, avaient reçu des compensations financières importantes (de l’ordre de 5 000 dollars par famille en monnaie locale). Après la bonne surprise de recevoir plus d’argent qu’ils n’en avaient jamais vu en une fois, les paysans constatèrent ensuite que cet argent ne leur permettait pas de trouver un nouveau lieu de vie avec de la terre à cultiver, et beaucoup rejoignirent une masse mouvante de population déracinée. Ceci était grave, et avait motivé un projet spécial du gouvernement, aidé par la Banque, pour leur établissement dans une région lointaine, aux pieds des Andes, à 5000 km de la mer, jusqu’ici vide car profondément déshéritée, le Rondonia.
On envisagea un nouveau prêt identique à l’ancien ( de 500 millions de dollars), en tenant toutefois compte si possible de cette mauvaise expérience.. D’autre part le prix international du pétrole, qui était à ce moment de 42 dollars/baril, était menacé d’effondrement . En revanche, la durée de cet effondrement était également inconnue, car il paraissait probable que les prix évoluent à la hausse à très long terme, même s’ils devaient baisser à relativement court terme . Le prêt était tentant pour la Banque, car les frais d’instruction du prêt étaient réduits, le montant à prêter important, et il y avait un précédent permettant d’accélérer l’évaluation. Par contre la réputation de la Banque pouvait souffrir du problème de la réimplantation des familles paysannes déplacées.
Comme les stagiaires de multiples sessions, le lecteur pourra faire l’exercice.
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Les trois stratégies possibles du rapporteur du projet
Le rapporteur est un économiste expérimenté, qui va examiner successivement :
• Le programme de redressement et de développement du pays,
• L’évaluation spécifique du projet,
• Les points délicats qui peuvent se poser.
Le programme de redressement du pays
Le deuxième prêt pour le carburant vert n'est que l'une des composantes d'un programme général de redressement des grands équilibres du pays. Quel est l'effort global que le gouvernement demande à la nation au même moment ? Et cet effort est-il équitablement réparti ? L'État, qui doit être le premier serviteur de la nation, chargé de débrider les forces économiques, de réduire les sources de rigidités et d'injustice, œuvre-t-il en ce sens ?
Ce redressement est aussi lié à d'autres améliorations des politiques et des pratiques affectant la solidarité nationale : le manque de performance du pays n'a-t-il pas d'autres causes, résultant de mauvaises pratiques de grande ampleur (niveau 3 de la clé de lecture : manque de confiance), ou de structures paralysantes (niveau 2) ?
Parmi ces causes :
• Le taux de change est-il unique, librement fixé par l'offre et la demande, ne permettant donc plus aux personnes bien placées d'obtenir des devises au cours officiel et de les revendre rapidement au cours parallèle en multipliant leur mise par 2, 3 ou 4 ? (Ceci a été le cas dans de nombre de pays emprunteurs à la Banque mondiale, mais pas du Brésil. C’est le FMI qui traite très rigoureusement des problèmes de taux de change.)
• Le gouvernement n'a-t-il pas engagé des dépenses militaires superflues et au-delà des moyens de l'État ? (En 1985, un nouveau gouvernement civil prend le pouvoir au Pérou, et demande à la Banque de l’appuyer auprès de la France en vue d’annuler une commande récente de 30 avions Mirage, ce qui a été tenté sans succès. En parallèle la même année, le nouveau gouvernement argentin avertit tous les fournisseurs d'armement qu'il n'honorerait aucune des commandes faites par son prédécesseur. Aucun n'a réellement fait d’opposition).
• La corruption interne n'étouffe-t-elle pas toute initiative économique à la base, en spoliant celui qui démarre une petite entreprise par la confiscation de celle-ci au profit du parti unique qui se comporte comme une mafia locale ? (Situation fréquente dans certains pays d'Afrique, où l'État est dans les mains d'un parti unique, dont les représentants, sous couvert de service public et d'intérêt général, dans le cadre de "politiques de développement" souvent appuyées par la communauté internationale, confisquent à leur profit les initiatives économiques qui semblent devoir réussir.)
• N'y a-t-il pas dans le pays (secteur public ou secteur privé) certaines pratiques monopolistiques, coûteuses pour la nation et dont la logique de service public est en réalité une logique de droits acquis, de privilèges, et de conservation de pouvoir politique ?
Le responsable du projet va donc examiner la possibilité de lier l'octroi du prêt "vert" n° 2 à des actions de réforme macro-économiques et sectorielles plus profondes dans le pays. Mais cela exigerait du gouvernement beaucoup de courage et d'habileté politique. Il pourra prendre peur de trop en demander : "Le gouvernement n'y arrivera pas, sa marge de manœuvre est trop étroite", et de plus "les relations entre la Banque et le gouvernement pourraient en souffrir". Il pourra aussi se dire : "De toutes façons, si je soulève ces questions, le prêt ne pourra pas rentrer dans les statistiques de cette année qui se termine dans quelques semaines." Le rapporteur constate alors qu'il approche de la limite de ce que la Banque peut exiger du gouvernement Brésilien en matière de politique économique et financière.
L’évaluation spécifique du projet
Le rapporteur va examiner plusieurs points :
• L’investissement, et l’exploitation qui suivra, seront-ils bien gérés ? Il s’agit ici d’un deuxième prêt, et le premier s’est plutôt bien passé de ce point de vue. Il n’y a donc pas de problèmes particuliers à résoudre, seulement des vérifications à entreprendre.
• En l’absence du prêt, le Brésil devrait importer certains tonnages de pétrole. Quelles sont les meilleures hypothèses de prix de ce pétrole ?
Le premier projet avait montré que le carburant vert était produit à un coût équivalent à 26 dollars/baril. Au moment de l’instruction du deuxième prêt, le pétrole vaut 42 dollars/baril. On estime que ce prix est menacé d’effondrement au niveau de 20 environ, mais il y a doute tant sur le niveau après la baisse que sur la date et aussi la durée de celle-ci. L’incertitude sur les prix est justifiée, mais même si le pétrole " vert " coûte plus cher que l’importation, on peut accepter un certain surcoût parce que le carburant vert contribue à donner de l’activité économique locale supplémentaire sans nuire à la capacité d’exportation du pays.
Les points délicats du dossier
Y a-t-il une solution acceptable au problème social posé par l’éviction des paysans ?
L'expérience du premier prêt "vert" avait fait émerger deux questions, l'une locale, l'autre générale :
• Il se trouve qu'au Brésil un paysan déplacé ne retrouve que très difficilement un lieu où s'établir, même en échange d'une somme d'argent apparemment adéquate. Il existe un grave problème foncier, source de violences permanentes entre les familles sans terres et les propriétaires fonciers. Le cadastre n'est pas toujours clair, et les mœurs sont brutales, souvent avec mort d'homme. L'hypothèse de base selon laquelle on peut mettre un prix sur les biens fonciers familiaux dont on est privé, permettant d'en retrouver l'équivalent, n'est donc pas vérifiée. Mieux ajuster dans le deuxième prêt la compensation à verser par famille déplacée n'est donc pas une solution pratique. On bute là sur une faiblesse particulière au Brésil.
• D'une façon plus générale, le principe même d'une dépopulation massive d'agriculteurs traditionnels n'est-il pas inacceptable en soi ? Où est le seuil de l'intolérable : en deçà de quel nombre de familles, de quelle quantité de territoire, de quelle densité de transplantation ? N'y a-t-il pas là une transformation structurelle, et aussi humaine, du pays, non chiffrable mais rédhibitoire, car d'un "coût" qualitatif insupportable, quel que soit le bénéfice à attendre de la décision, au-delà de ce qui peut être inclus dans les statistiques ?
En d'autres termes, n'en est-il pas de la nation brésilienne comme de chaque famille à déplacer, l'argent peut-il vraiment compenser la perte causée par le projet ? La septième motivation : "travailler pour les hommes et les femmes du pays" n'est-elle pas différente de la sixième : "travailler pour l'amélioration des statistiques du pays" ?
Face à face avec la décision
Il y a une marge importante d’incertitude sur des points clé du dossier. Les considérations techniques et économiques (niveau n°1 de la clé) ne donnent pas d’indications suffisamment claires à elles seules sur le problème du prix du pétrole économisé, et les problèmes des paysans ne peuvent trouver de solutions par le seul jeu des niveaux n°1 (indemnisation) et n°2 (améliorations des structures). Le responsable va avoir des décisions difficiles à prendre, qui vont dépendre de la résonance qu’aura dans sa propre personne :
• Le souci de se faire bien voir de sa hiérarchie, ou encore plus de ne pas se faire mal juger (notamment en se faisant reprocher de passer un temps excessif (qui correspond à des frais généraux de la Banque) sur un dossier qui n’aboutira peut-être pas.
• L’intérêt de la Banque, qui est jugée sur le montant total et sur la qualité de ses opérations, positivement si le montant est élevé, mais négativement si les médias font état d’opérations qui tournent mal.
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Traiter ce cas en fonction de trois positionnements possibles :
1 - Vous agissez avec des motivations essentiellement personnelles (carrière, réputation, moindre travail etc.)
2 - Vos motivations sont essentiellement institutionnelles (La Banque, sa renommée, son chiffre d’affaire, les coûts etc.)
3 - Vous agissez avec des motivations au service des personnes (Les Brésiliens, les plus pauvres du pays, les personnes affectées par l’opération)…
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